文 | 万磊

从党的十八大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，到十九大习近平总书记对完善国有资产管理体制、深化国有企业改革作出重大部署，国有企业经历了一个公司治理机制不断完善的过程，国资监管体制也随之优化完善。

项目投资是企业发展的重要经营管理活动，一旦失误可能带来巨额损失，一直以来备受监管部门和社会各界关注。本文从国有企业投资监管工作的发展历程出发，结合实践经验，思考投资监管工作的优化手段，以促进国有企业提高投资管理水平，构建科学、合理、有效的投资监管体系。

投资监管的发展历程

2003年，国有企业面对WTO和民营经济快速发展的双重压力，急需推进产权改革和结构调整。当年，国务院国资委成立，新的国资管理体制开始建立。

投资监管作为国资监管和国企改革的重要内容，甫一开始就立足于建立和完善企业内部投资决策机制，并随着实践中出现的新问题不断调整和优化。大体可以分为三个发展阶段。

第一阶段，投资监管框架体系大致建立。2003年国务院及各省市国资委相继成立，包括投资监管制度在内的各项国企监管制度陆续出台，大体划分了企业和国资委的权力边界。尤其是提出了落实企业投资自主权、突出主业进行投资、企业内部分层分级落实监管责任的监管思路和具体工作措施，这些思路和要求成为后来投资监管工作不断优化完善的出发点。

第二阶段，投资监管政策完善和细化阶段。国资委成立后，国资管理体制在一定程度上改善了国企所有权虚置、代理链过长和部门多头管理等体制弊端，改善了经营机制，释放了活力。与此同时，部分企业意欲抢占全球经济一体化的红利，出现了并购潮、重组潮、海外投资潮，因投资冒进遭受巨大损失的案例不时出现。针对企业的不当、违规投资行为，投资监管部门从监管制度的可操作性和针对性两方面着手，细化和完善了投资监管的方法和措施。如强调以企业章程的授权和投资监管办法互为补充，依法依规监管；要求企业董事会加强项目前期论证；针对当时二级市场炒作股票、偏废主业等“乱象”，提出负面清单的管理模式，明确禁止出现违规非主业投资、二级市场炒作股票，对下属公司投资授权不合规，为规避审核将项目实施主体下沉以及将完整投资项目分拆等行为；探索将监管重点从实质性审查变为程序和要件的合规性审查。通过这一阶段的工作，企业董事会是项目投资责任主体、围绕主业投资和规范企业投资决策程序等观念成为共识。

第三阶段，全面、系统优化阶段。党的十八届三中全会以来，外部经济环境发生了较大的变化，新一轮国资国企改革肩负新的使命和任务。投资监管立足于管资本为主优化职能，更加适应改革要求，充分吸取了实践经验。如强化了全过程监管和风险管控，兼顾了简政放权和加强监督，使国资委和企业各就各位，职责清晰、权责对等；明确了管投向、管程序、管回报、管风险的监管导向；构建了系统的投资监管体系，包括制度体系、信息系统、负面清单；强化了事中纠偏止损和事后问责机制；定义了重要子企业、重大投资和特别重大项目等基本概念和量化标准等等。

投资监管的主要特点

总体来看，投资监管始终坚持国资委依法履职、引导企业优化资源配置，提高投资效率，同时又根据国企改革的历史任务，而与时俱进、优化完善。

结合本人所在的湖南省国资委的工作实践，具体有以下三个方面的特点。

一是坚决贯彻企业的投资自主权。坚持出资人履行监管职责、企业董事会履行投资主体责任。湖南省国资委在2015年投资监管办法中明确提出省国资委的投资监管不能代替企业的投资决策，不替代企业、董事会以及董事的责任，省国资委的监督管理主要是把握投资方向、监督决策程序和考核投资绩效。

二是强调突出主业进行投资。提出以企业战略规划为引导集中主业进行投资，尽量不投资或减少对非主业投资。2015年，湖南省国资委在第三个投资监管办法修订版中提出了非主业投资监管的量化标准，即禁止“非主业投资超过年度投资总额的20%”。

三是要求董事会切实承担投资责任。国资委成立伊始，就提出要探索建立投资失误责任追究制度，要求企业完善内部投资制度，进行投资后评价。2015年，湖南省国资委提出了对董事会违反有关法律法规、投资论证不科学不充分、对项目实施监督不到位导致严重后果等5项行为追究董事会以及董事的个人责任；对不按董事会决议、省国资委相关审查意见实施投资项目，造成损失等4项行为，追究总经理及相关责任人员的责任。2020年，根据《湖南省省属监管企业违规经营投资责任追究办法（试行）》的相关规定，正式确立了责任追究。投资责任追究制度经历了从探索、建立到完善的过程，真正有章可循、有规可依。

未来国有企业投资监管的改革趋势

展望未来国有企业投资监管的改革趋势，必须先理清一些关于国有企业投资的观点。我认为，要达成以下共识。

一是国有企业的企业家是国家的财富，是国企改革发展的可依靠力量。国资委作为出资人与国有企业的董事会本质上是委托代理的关系，国资委是委托人、董事会成员是代理人。现代委托—代理理论的分析认为，委托人委托权限的安排由其风险态度决定。由于我国国有企业建立了中国特色的现代企业制度，党委会的集体决策是董事会决策的前提，且董事长和党委书记由一人兼任，党委书记不仅受市场经济契约约束，同时具有较高的政治觉悟和勤勉尽责的奉献精神，严格遵守党的各项组织纪律。因此，国有企业的企业家们，首先应该就是出资人可以依赖和信任的对象，应对他们进行更充分的授权安排，以激发企业家的创业精神和管理智慧。

二是投资是企业发展壮大的基础，必须指导企业抓好投资。经济学相关理论认为，以固定资产为主的经济性投资是企业直接扩大再生产的主要过程，能够提高企业的产出能力，为企业创造更多的利润。以购买各种有价证券为主要方式的金融投资，即便不直接投入与实物，绝大部分也会以各种不同的方式转移到再生产运动中，转化为扩大生产的经济投资。因此，投资是促进企业做精做强做优的重要手段，是企业发展壮大的基础。当然，企业积极扩大投资，也可能会因投资失误造成损失，但是，若没有投资企业无法扩大再生产，发展壮大变成空中楼阁，无法着力。

三是投资风险不能彻底消灭，应着力于有效防控。风险是目的和结果之间的不确定性，投资风险是指对未来投资收益的不确定性。导致投资风险的因素很多，如政府政策的变化、管控措施的不到位、重要物质生产资料的价格变动等等。投资风险是客观存在、不可避免的。在投资监管中，我们不可因噎废食，渴望成为投资风险的绝缘体。因为投资存在风险，而不敢投资、畏惧投资，导致投资监管过严、过细，使企业丧失投资的积极性。对待投资风险的关键，应是指导企业对风险进行评估，加大风险监测力度，及时识别、应对风险。

基于这三点共识，结合当前投资监管政策的发展历程，我认为国资委从出资人的角度出发，今后的投资监管政策应重点加强以下三个方面：

1.着力于引导企业的投资方向，使投资助力国有企业履行责任担当。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。通过加强投资监管，明确企业的重点发展领域和投资方向，使国有资本的布局集中到关系国计民生、国家安全的重点和关键领域，使国有企业拥有世界先进的生产力水平、重大的科技前沿创新成果、关键领域的全产业链布局，具有切实履行经济责任、政治责任、社会责任的“硬核”实力，真正做到在党和人民需要的关键时刻拉得出、冲得上、顶得住、打得赢，发挥社会主义经济“顶梁柱”的积极作用。限制企业的投资方向是投资监管工作的第一要务，国有资本的布局优化了、管住了，投资监管工作就稳住了前提，占领了制高点。

2.从完善企业的选人用人机制和内部决策机制入手，防控投资风险。从实践经验来看，投资不当造成损失，有宏观经济、产业发展、市场开拓等外部环境的问题，但更主要的是跟企业领导班子休戚相关。一是一把手的道德风险，为了私利瞒骗股东或者出于政治目的盲目上规模上项目；二是企业的内部决策机制不健全，法人治理机制形同虚设，集体决策无法发挥作用。因此，切实加强投资监管的根本，在于国资委作为国有股东，要选择兼具经营能力和政治素养的“代理人”。通过中国特色现代企业制度的建设，加强党组织在企业内部决策中的作用，贯彻执行“三重一大”决策机制，合理划分党委会、董事会、监事会、经理层的权力边界，督促企业完善决策机制，实现企业内部各权力机构有效制衡、各司其职。若企业有效防范了企业家道德风险，建立了完善的内部决策机制完善，现代化经营水平就有了落实的基础。

3.从完善投资事中管理和事后评价着手，提高投资监管的效率和水平。大力推行跟投机制、完善激励机制，将股东利益和企业内部投资决策者的利益进行深度绑定，激发企业决策层和管理层的经营智慧，改善投资监管的效率；强化项目过程监管，鼓励及时止损，建立投资纠偏纠错的制度安排；抓好项目后评价，执行投资失误责任追究，责、权、利三管齐下，不可偏废。

作者为湖南省国资委资本收益与财务监管处副处长

本文刊发于《国企杂志》，2020年第六期，原标题为（国企投资监管：三个特点与三项建议）

（编辑丨叶子）