“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。面对一系列深刻、重大的新影响和新挑战，厘清新形势下工业投资的发展思路，明确重点任务，正确把握政策取向，不仅是提高投资质量与效率的前提和保障，也是加快发展现代产业体系、推动经济体系优化升级的内在要求。

一、“十三五”时期我国工业投资发展的态势与特征

“十三五”以来，全球经济与贸易低速增长、不确定性增加，经济下行压力加大。在党中央坚强领导下，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新的大台阶，经济运行总体平稳，经济结构持续优化。工业投资也经历了深刻的转型与变革，增长平稳、结构优化的特征进一步凸显，对经济转型和产业升级的支撑作用不断强化。

1.投资增速稳中有进

“十二五”期间，受外需大幅萎缩、国内重化工业化进程趋缓等因素影响，新一轮产能过剩不期而至，工业投资增速持续显著地下滑（见图1）。

2016年，工业投资增速降至3.6%，比2011年下降23.3个百分点。其中，民间工业投资和民间制造业投资增速降幅更甚，分别从2012年的26.6%和27.2%降到3.2%和3.6%。工业投资占全社会固定资产投资的比重也由2012年的42.3%一路降至2017年的36.8%（见图2）。“十三五”中期，在一系列调控政策的作用下，工业投资增速明显回升。2018年，工业投资和制造业投资分别增长6.5%和9.5%，较2017年回升2.9个和4.7个百分点。民间投资增长8.7%；制造业实际利用外资达到412亿美元，比上年增长22.9%，占比达到30.5%。

2019年，受中美贸易摩擦升级、内需不足、工业品价格降幅扩大等因素影响，工业生产增速放缓，企业盈利空间下降，工业投资增速又出现回落。2019年，工业投资增长4.3%，比上年回落2.2个百分点。其中，制造业投资增长3.1%，同比下降6.4个百分点。从企业注册类型来看，2019年，民间投资增速同比增长4.7%，增速较2018年减少4个百分点，较国有控股投资低2.1个百分点。民间投资增速下滑除了基数原因，很大程度上受外部经济环境不确定性增加、经济下行压力增大等因素影响。“十三五”以来，民间投资占固定资产投资的比重已由2015年的64.2%，降至2019年的56.4%。这种走势本质上是经济下行时期市场主体基于产能过剩严重、市场环境偏紧的谨慎反应和选择，从供给侧构成了新常态下的结构性变化。

2.投资结构持续优化，新动能的支撑作用不断加大

“十三五”期间，虽然工业投资增速放缓，但是投资结构呈现出不断优化的发展态势。一方面，通过加大技术改造投资力度，积极建设检验检测等公共服务平台，健全技术改造的服务体系，有力推进制造业转型升级。2018年，全国技术改造投资增长12.8%，占比达45.1%，比上年提高1.1个百分点。2019年，制造业技术改造投资增长7.4%，增速较全部制造业投资高4.3个百分点。需要指出的是，工业技改投资不是扩大产能、扩大规模等外延式的投资增长，而是改善产品结构、产业结构、转换升级向价值链的中高端迈进方面的投资。

另一方面，高新技术产业投入保持较快增长。2018年，高技术制造业投资增长16.1%，高于制造业平均水平6.6个百分点，占制造业投资比重升至14.5%，比2017年提高1个百分点。2019年，高技术制造业投资增长17.7%，高于全部制造业投资14.6个百分点。其中，医疗仪器设备及仪器仪表制造业投资增长36.4%，电子及通信设备制造业投资增长18.7%，计算机及办公设备制造业投资增长18.7%，医药制造业投资增长8.4%。2020年上半年，尽管遭遇新冠肺炎疫情的严重影响，高技术制造业投资仍然增长5.8%，其中医药行业投资增幅甚至达到10%以上。投资结构的优化调整有力促进了转型升级和创新驱动，新动能对工业经济的支撑作用不断加大。2016—2019年，高技术制造业增加值年均增长11.2%，明显高于6.0%的整体工业增速，占规模以上工业增加值比重由2016年的12.4%升至2019年的14.4%。

3.产能过剩治理有一定进展，工业经济效益结构性改善趋势凸显

2017年底，中央提出“深化供给侧结构性改革，大力破除无效供给，把处置僵尸企业作为重要抓手，推动化解过剩产能”。2018年，全国工业产能利用率为76.5％，比2016年提高3.2个百分点；2019年，工业产能利用率进一步升至76.6％。其中，采矿业、原材料行业分别为74.4%、76.9%，均升至近七年的最高点；钢铁行业达到80.0%。但是，部分行业产能过剩的情况仍然比较严峻，煤炭产能利用率70.6%、化学原料和化学制品制造业75.2%、非金属矿物制品业70.3%（见表1）。

此外，部分新能源汽车、LED、机器人等战略性新兴产业由于缺乏核心技术，盲目低端化扩张，也出现产能过剩的现象。上百个城市有新能源汽车项目落地，20多个城市有芯片产业项目布局，共有65个机器人产业园在建或已建成，有些欠发达、产业基础不强的县也在布局机器人产业园。

从工业经济效益看，结构分化趋势开始显现。2018年，全国规模以上工业企业利润总额66351.4亿元，比上年增长10.3%，增速较上年减少10.7个百分点。

依据国家统计局计算，石油天然气开采业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业增长37.8%，化学原料和化学制品制造业，酒、饮料和精制茶制造业等5个行业合计对规模以上工业企业利润增长的贡献率为77.1%。2019年，规模以上工业企业实现利润61995.5亿元，比上年下降3.3%，且下半年降幅较上半年扩大0.7个百分点。这也是自2014年以来，工业企业利润再度转为负增长。尽管工业企业效益总体水平有所下降，但效益状况呈现结构性改善。高技术制造业和战略性新兴产业实现利润分别比上年增长4.8%和3.0%，占全部规模以上工业利润的比重各提高1.2和1.6个百分点，呈现较快增长态势。从企业类型来看，私营企业和小型企业利润比上年分别增长2.2%和5.0%，明显好于规模以上工业企业的平均水平。

4.投资结构的区域分化更为明显

“十二五”中后期，全国不同地区工业投资增速的差距开始拉大。2013—2015年，东部和中部地区工业投资年均增速分别为15.2%和15.6%，各高于全国平均水平2.5和2.9个百分点；西部地区年均增长10.6%，东北三省负增长0.5%，各低于全国平均水平2.1和13.2个百分点。“十三五”以来，各地区间工业投资增长的结构分化态势进一步延续。2016—2018年，全国工业投资年均增长4.5%，东部和中部分别达到5.5%和9.0%，西部和东三省仅0.8%和-10.5%（见表2）；最高最低增速之差与全国平均增速的比值高达4.33，远高于2013—2015年的1.26。2018年，东部和中部占全国工业投资比重分别由2015年的42.3%和28.7%升至43.5%和32.6%，西部则由20.8%降至18.7%，东北三省降幅更大，由8.2%降至5.1%（见图5）。从主要行业看，东部和中部地区在制造业投资上，与西部和东北三省的分化更为突出；东中部占全国制造业投资的比重达到79.3%，高出2015年3.9个百分点，更高出2012年8.7个百分点。不同地区间投资增速差距持续扩大的原因在于：一是在工业增长越来越转向转型升级和创新驱动的背景下，地区间创新要素集聚以及创新能力差异对工业投资特别是制造业投资的影响趋于显著，这也是导致区域新旧动能转换不平衡的深层次原因；二是对市场化程度不断提高的工业投资而言，营商环境的重要性日渐突出；三是已有产业结构的牵制和拖累，如东北经济发展高度依赖资源产业和重工业，导致现代服务业发展滞后、产业结构单一化和增长方式粗放化，在客观上助推了产能过剩，加剧了地区间投资结构的分化。

5.投资体制和政策环境进一步改善

“十三五”以来，投资体制改革重心不断转向投融资体制，而且与供给侧结构改革协同推进。2016年《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》作为我国历史上第一份由党中央国务院印发实施的投融资体制改革文件，确定了投融资体制改革的顶层设计，新一轮投融资体制改革全面展开。改革的总体思路是着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用；进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通、职能转变到位、政府行为规范、宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

围绕营造公平竞争环境、加快审批流程和进度等，投资体制改革得以深入推进。2018年5月，国务院常务会议提出，采取措施将企业开办时间和工程建设项目审批时间压减一半以上，并在北京、天津、沈阳等16个地区开展试点，精简工程建设项目审批全过程和所有类型审批事项。之后，国务院提出持续推进外资领域“放管服”改革，进一步下放外资审批权限。9月，国务院又提出要深化“放管服”改革，在负面清单之外，外资与内资一视同仁，实行各类所有制企业一致的市场准入标准。

2018年11月初，习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话，充分肯定了民营经济的重要地位和作用。随后，国务院常务会提出，加大金融支持缓解民营企业融资难融资贵。中央各部委从融资、税负、营商、准入等环节相继出台一大批政策，扶持企业投资与发展。地方政府也纷纷出台激发民营经济活力政策措施。2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》，首次对优化营商环境的目标、范围、原则进行了明确界定，聚焦企业反映集中的“准入不准营”、市场退出障碍、“融资难、融资贵”、审批手续多时间长、执法检查过多过频等痛点难点问题，从体制机制层面作出了明确规定，为优化营商环境提供了重要制度保障。这些实质性的改革进展给企业和社会投资者带来了极大的便利。

二、“十四五”时期工业投资面临的重大影响与挑战

当前，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念深入人心，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。我国以往依靠低成本优势融入全球垂直分工体系，实现产业大规模快速扩张的发展模式已然不能复制。总体判断，“十四五”期间工业投资将面临以下一系列新影响和新挑战。

1.世界经济衰退与全球化不确定性加大

新冠肺炎疫情在全球范围内暴发，对世界经济造成重大冲击，使得本已脆弱的经济复苏形势急转直下。长远看，疫情对全球化短期的冲击正在转变为长期的影响。疫情中断了全球产业链的正常运行，而全球产业链上下游“串联式”的加工贸易特点，又使得单独某一环节重启并不能带来整体的恢复，而是需要等到整个上下游所有环节都恢复正常。产业区域化在一定程度上代替全球化将越来越成为现实和可能。保护主义、单边主义进一步蔓延，贸易和投资争端趋于加剧，全球产业格局和供应链配置面临深刻调整，金融稳定受到冲击，国际经济运行风险和不确定性显著上升。出口紧缩与国内去产能、去杠杆等产生叠加效应，对部分对外依存度较高的地区、园区和企业形成一定的转型压力和风险。发达国家对我国芯片、集成电路、高端软件等“卡脖子”

技术的封锁力度加大，加大了产业链安全风险，也为关键领域技术突破提供了机遇。纺织服装等传统产业领域有可能出现部分企业加速向外转移，部分跨国公司订单转移或考虑产能外转，布局新建海外工厂，对稳固产业链带来影响和冲击。

2.超大规模市场优势对工业发展的战略影响更加突出

改革开放四十多年的发展，中国不仅成为“世界工厂”，也成为全球最大的市场。党中央审时度势，提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局这一重大战略构想。“十四五”时期，工业发展必须牢牢把握扩大内需这个战略基点，充分利用完备的工业体系，发挥巨大的市场优势和创新潜能，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场。特别是要通过对接内需增长动力，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。其机理表现为依靠居民收入水平提高、消费结构升级、人口结构变化和城镇化快速发展等内需变化，带动吸引外向型企业进行市场转型，从单纯的成本管控+接单出口，转向提高产品附加值、培育品牌和掌控渠道；引导传统产业突破和颠覆原有产业边界和运行机理，刺激新产业、新业态、新产品在分化中孕育、成长等。在超大规模国家基础上形成的超大规模市场优势，作为我国工业新的比较优势，与飞速发展的信息化、网络化结合，将成为推动重大技术进步和结构变迁的主要力量。

3.科技创新催生新发展动能，产业转型升级进程全面加速

产业转型升级是最新科技成果（如信息、生物、循环利用等）对已有技术路线、生产工艺和商业模式等的渗透、颠覆和改造过程。经过多年积累，我国资金、人才和研发机构等创新要素的总量已居世界前列，整体创新能力大幅提升，国民经济各领域各环节的技术突破进一步加快，部分领域取得重大创新成果，战略高技术捷报频传。“十四五”期间，随着新一代信息技术与制造业深度融合，特别是5G和区块链技术成熟应用，数据作为日益重要的生产要素，极大促进智能制造、创新设计等新的制造模式，以及服务外包、电子商务、移动支付等新的商业模式快速发展。工业互联网作为新工业革命的关键支撑和深化“互联网+先进制造业”的重要基石，将有力带动工业经济由数字化向网络化、智能化深度拓展。生物技术向农业生产、工业制造、医疗健康等领域广泛渗透，引发产业形态和发展机理深刻变革。新能源和节能环保技术突破，引致低碳经济不断成为拉动经济增长的重要引擎。生物、能源、材料等多学科间将更广泛渗透、交叉、融合，引发新的技术变革和产业革命，新兴产业之间以及与传统产业之间的界限越发模糊而融合互补性日益增强，为推动传统产业转型升级和战略性新兴产业快速发展奠定了坚实的基础。

4.资源环境约束依然严峻，绿色发展潜力巨大

我国工业总体上尚未摆脱低成本、高投入、高消耗、高排放的发展方式，导致资源和能源大量消耗、环境严重污染和效率低下，资源环境对经济社会发展的约束愈发显著。打破资源环境瓶颈约束的根本在于转换发展模式，依靠在市场、技术、产品、工艺、管理等多维度上的创新探索，实现以质量和效益为基础的绿色转型发展。这不仅是构建高质量现代化经济体系的必然要求，也是解决生态环境问题的根本�